PNF, PNACO, JIRS, PNAT : repères sur les parquets et juridictions pénaux spécialisés

En vingt ans, le législateur a empilé. La loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, dite « Perben II », a institué les Juridictions Interrégionales Spécialisées (JIRS). La loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013, dans le sillage de l’affaire Cahuzac, a créé le Parquet National Financier (PNF). La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a installé le Parquet National Antiterroriste (PNAT). Plus récemment, la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic a porté sur les fonts baptismaux le Parquet National Anti-Criminalité Organisée (PNACO), opérationnel depuis le 5 janvier 2026. Quatre structures, quatre champs de compétence partiellement concurrents. L’édifice est dense, et sa lisibilité — y compris pour les praticiens — n’est pas toujours évidente.

Les JIRS, matrice de la spécialisation

Première brique de l’architecture, les JIRS répondent à une intuition simple du législateur de 2004 : traiter, par des moyens dédiés, la criminalité organisée dont la complexité dépassait les capacités des juridictions ordinaires. Huit JIRS couvrent aujourd’hui le territoire — Paris, Lyon, Marseille, Lille, Rennes, Bordeaux, Nancy, Fort-de-France — conformément aux articles 706-75 et suivants du Code de procédure pénale.

Leur compétence couvre la délinquance et la criminalité organisées présentant une grande complexité : trafics de stupéfiants en bande organisée, vols et extorsions, proxénétisme aggravé, blanchiment, associations de malfaiteurs en vue de la préparation d’un crime. Vingt ans de pratique ont façonné un contentieux dense, marqué par des enquêtes longues, des procédés intrusifs et des dossiers parfois titanesques. Une part importante des questions de nullité s’y cristallise, qu’il s’agisse de la régularité des techniques spéciales d’enquête ou de la garde à vue dérogatoire prévue à l’article 706-88 du Code de procédure pénale.

Pour illustration, et faisant application de la décision n° 2014-420/421 QPC du 9 octobre 2014 par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions du 8° bis de l’article 706-73 du Code de procédure pénale rangeant l’escroquerie en bande organisée parmi les infractions ouvrant droit au régime dérogatoire de garde à vue, la chambre criminelle a jugé que les dispositions de l’article 706-88 du Code de procédure pénale n’étaient plus applicables à de tels faits, tout en maintenant la validité des mesures prises antérieurement à la publication de la déclaration d’inconstitutionnalité (Cass. crim., 19 janvier 2016, n° 15-81.041). L’appréciation de la régularité d’une garde à vue prolongée dépend ainsi de la qualification retenue et de la date de l’acte critiqué, dans un environnement normatif que les évolutions législatives et constitutionnelles continuent de remodeler.

Le PNF

La création du PNF par la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 est intervenue dans un contexte chargé, à la suite de l’affaire Cahuzac et des travaux de la commission Nadal sur la confiance dans la justice. Le législateur a entendu concentrer, au sein d’une structure nationale placée sous l’autorité du procureur général près la Cour d’appel de Paris (art. 705 à 705-4 du Code de procédure pénale), les dossiers économiques et financiers présentant une dimension exceptionnelle.

Sa compétence matérielle s’étend aux délits d’atteinte à la probité — corruption nationale ou d’agents publics étrangers, prise illégale d’intérêts, trafic d’influence, favoritisme, détournement de fonds publics —, à la fraude fiscale aggravée et à son blanchiment, aux manquements et délits boursiers (opérations d’initié, manipulation de cours, diffusion d’informations fausses ou trompeuses) ainsi qu’aux escroqueries à la TVA en bande organisée. Le critère d’attractivité reste la grande complexité du dossier, appréciée au regard du nombre de personnes mises en cause, des montants en jeu, de la dimension internationale ou de la technicité des infractions.

Le contentieux du PNF est varié. On y trouve aussi bien des affaires comportant une dimension politico-financière — qui en constituent la part la plus visible — que des dossiers purement industriels, bancaires ou boursiers, où la dimension politique fait défaut mais où la complexité, les montants ou la dimension transnationale justifient la centralisation parisienne. Aux côtés des poursuites visant des personnalités publiques figurent ainsi des affaires de corruption d’agents publics étrangers concernant des groupes industriels, des manquements boursiers mettant en cause des sociétés cotées, ou des dossiers de fraude fiscale aggravée visant des banques et des contribuables fortunés.

La spécialisation ne s’arrête pas au parquet. Au stade du jugement, les dossiers issus du PNF sont, en pratique, audiencés devant le tribunal judiciaire de Paris (art. 705 du Code de procédure pénale), plus précisément devant la 32ème chambre correctionnelle, qui est, par l’organisation interne de la juridiction parisienne, exclusivement dédiée aux dossiers économiques et financiers complexes. Cette concentration organisationnelle agrège l’expertise technique requise — droit fiscal, droit boursier, comptabilité, contentieux international — et favorise une cohérence jurisprudentielle qui aurait été difficile à obtenir si ces dossiers s’étaient dispersés entre les chambres correctionnelles ordinaires. Une décennie d’activité a placé la 32ème chambre au cœur du contentieux pénal-affaires français, qu’il s’agisse de poursuites visant des personnalités publiques — à commencer par l’affaire Cahuzac, qui a précipité la création du PNF — ou de la validation des conventions judiciaires d’intérêt public conclues avec des groupes industriels et bancaires de premier plan (Airbus, HSBC Private Bank, Google, Société Générale, Bolloré, McDonald’s France).

S’agissant de la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP), introduite par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 dite « Sapin II », il faut rappeler qu’elle n’est pas l’apanage du PNF. La procédure, codifiée à l’article 41-1-2 du Code de procédure pénale, est ouverte à tout procureur de la République. Son usage s’est progressivement diffusé vers les parquets territoriaux, notamment depuis l’extension du dispositif aux atteintes à l’environnement par la loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée. Le PNF en demeure cependant l’utilisateur historique et le plus visible, en raison de la taille des dossiers qu’il instruit. Cette procédure transactionnelle, qui prévient le procès des personnes morales moyennant amende d’intérêt public et programme de mise en conformité conduit sous le contrôle de l’Agence française anticorruption, a connu un usage croissant et nourri d’abondantes discussions doctrinales.

La jurisprudence elle-même a commencé à dessiner les contours de l’articulation entre la CJIP et les procédures parallèles. Statuant sous le visa des articles préliminaire, 180-1 et 495-14 du Code de procédure pénale, ensemble l’article 6, § 2, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la chambre criminelle a énoncé, pour la première fois, que lorsque la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité conduite parallèlement à l’égard d’une personne physique a échoué, la demande ou l’accord de la personne mise en examen aux fins de renvoi en CRPC, ainsi que les pièces ou mentions de pièces s’y référant, doivent être retirées du dossier de l’information judiciaire, alors même qu’une CJIP conclue avec une personne morale a été validée (Cass. crim., 29 novembre 2023, n° 23-81.825, FS-B). L’arrêt illustre les frictions que la procédure transactionnelle peut générer, dans le contentieux du PNF, avec la présomption d’innocence des co-prévenus poursuivis devant la 32ème chambre correctionnelle.

Pour la défense, l’intervention dans un dossier PNF mobilise des compétences fiscales, comptables et boursières. Elle impose aussi une connaissance fine des pratiques de la 32ème chambre — tempo des audiences, gestion des dossiers volumineux, place du débat technique. La perspective d’une CJIP, lorsqu’elle est ouverte, constitue un levier stratégique de premier plan pour les personnes morales. L’arbitrage n’est jamais simple : entre la transaction et le procès, entre la sanction négociée et le risque judiciaire, entre la lisibilité réputationnelle de l’accord et la reconnaissance implicite des faits, le conseil et son client tranchent au cas par cas.

Le PNAT

Créé par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, le PNAT exerce depuis le 1er juillet 2019 une compétence exclusive sur les actes de terrorisme (art. 421-1 et s. CP), les crimes contre l’humanité (art. 211-1 et s. CP), les crimes de guerre (art. 461-1 et s. CP), le crime de génocide et les disparitions forcées. Sa spécificité tient au régime dérogatoire qui s’applique à ces qualifications : garde à vue portée jusqu’à 96 heures, voire 144 heures dans certaines hypothèses (art. 706-88 du Code de procédure pénale), perquisitions de nuit, mesures de sûreté étendues.

Ce régime dérogatoire est étroitement surveillé par le Conseil constitutionnel et par la Cour européenne des droits de l’homme. Le contrôle constitutionnel s’est manifesté lors de l’examen de la loi du 23 mars 2019, dont est issu le PNAT : le Conseil constitutionnel a alors prononcé une non-conformité partielle assortie de plusieurs réserves d’interprétation (Cons. const., 21 mars 2019, n° 2019-778 DC). Plus récemment, saisi par l’Association des avocats pénalistes, le Conseil a jugé conforme à la Constitution l’article 63-5 du Code de procédure pénale relatif aux conditions d’exécution de la garde à vue, sous la réserve qu’en cas d’atteinte à la dignité de la personne résultant des conditions de la mesure, le magistrat compétent prenne immédiatement toute mesure permettant d’y mettre fin ou, à défaut, ordonne la remise en liberté de l’intéressé (Cons. const., 6 octobre 2023, n° 2023-1064 QPC, paragr. 22). La réserve est transversale et s’applique à toute mesure de garde à vue, y compris celles soumises au régime dérogatoire des articles 706-88 et 706-88-1 du Code de procédure pénale.

La défense devant le PNAT exige une maîtrise des standards conventionnels — articles 5 et 6 de la Convention européenne des droits de l’homme au premier chef — et une vigilance procédurale soutenue. La notification des droits, l’assistance effective de l’avocat, l’accès au dossier : la jurisprudence évolue rapidement sur chacun de ces points. Chaque acte de la procédure peut emporter des conséquences durables sur la situation de la personne mise en cause : détention provisoire, contrôle judiciaire, mesures de sûreté post-sentencielles.

Le PNACO

Le PNACO est la dernière strate de cette architecture. Issu de la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic, opérationnel depuis le 5 janvier 2026, il succède pour partie à la JUNALCO, jusqu’alors installée au tribunal judiciaire de Paris. Sa compétence porte sur la criminalité organisée de très grande complexité, qui dépasse le champ des JIRS : trafics internationaux de stupéfiants, trafics d’armes en bande organisée, blanchiment à grande échelle, cybercriminalité organisée, atteintes à l’environnement commises en bande organisée.

L’articulation entre PNACO, JIRS et parquets territoriaux soulève des questions de compétence qui, à ce jour, ne sont pas toutes tranchées. La concurrence des compétences, telle qu’organisée par l’article 706-75 du Code de procédure pénale et les textes connexes, laisse une marge d’appréciation au procureur général dont les contours méritent d’être affinés. La défense devra, à mesure que la pratique se stabilisera, examiner systématiquement la régularité du rattachement du dossier à la juridiction spécialisée, et user des voies de l’incident de compétence ou de la requête en nullité. Les premiers mois d’application laissent encore d’importantes zones grises.

Repères pour la défense

Quel que soit le parquet saisi, la défense devant ces structures partage plusieurs invariants.

L’avocat doit intervenir dès la phase d’enquête : la garde à vue économique ou organisée, souvent prolongée, est un moment de défense décisif — sur les réflexes pratiques à adopter à ce stade, voir notre article consacré aux douze réflexes à adopter en garde à vue économique et financière. Les questions de nullité se concentrent sur la régularité des actes intrusifs et des techniques spéciales d’enquête, terrain où la maîtrise des derniers développements jurisprudentiels constitue une nécessité. Beaucoup de dossiers présentent une dimension internationale, ce qui impose la coordination avec des conseils étrangers et la maîtrise de l’entraide pénale, des mandats d’arrêt européens et des procédures d’extradition. L’environnement médiatique des dossiers exige enfin une articulation maîtrisée entre défense pénale et gestion réputationnelle, sans confusion des rôles.

La défense doit également anticiper les contentieux périphériques : procédures fiscales, recouvrements administratifs, sanctions disciplinaires ou ordinales, poursuites civiles. La cohérence stratégique entre ces contentieux constitue souvent le critère décisif de l’issue du dossier.

L’empilement reste donc l’état du droit. Les praticiens font avec. Et le débat sur la rationalisation de cette architecture, ouvert au début des années 2010, n’a pas trouvé son terme.